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教育评论

国内外大学校长选拔制度的比较分析

本站原创 发表于: 2010-04-02 00:00 点击:

  一、国内外大学校长选拔制度的类型

  由于大学的传统与文化不同,不同国家的大学所处社会环境、政治体制也不一样,因此,国内外大学校长选拔制度也各具形态,有着较大的差异与不同。即便是同一国家,由于大学的情况不同,其大学校长选拔制度也并不完全一致。一般来说,大学校长的选拔制度与国家、地方、大学之间分权有关,强调政府对教育控制的国家,政府对大学校长选拔的决策权较大;反之,强调大学自治的国家,学校自身在大学校长选拔中的权力较大。大学校长选拔制度一般可以分为三类:欧陆制、英国制、美国制。在此,我们对国内外一些比较普遍的校长选拔制度进行概括,可分为以下几种。

  1.选举与任命两段制。校长选拔的最后决定权取决于教职工或教授的选举票数,校长产生后则由政府加以任命。欧洲大陆与日本的大学往往采取这一形式。比如德国、法国,由大学评议会或理事会直接选举产生校长。德国大学评议会以正教授为主体,校长主要从德高望重的正教授中选举产生;法国的校长由理事会选举直接产生,理事会则由教师、学生、行政人员、校外人士组成;校长产生后交给政府任命。日本的大学校长由评议会或校级教授会酝酿提出候选人,然后交由全校教职工进行不记名投票选举产生,最后由文部省任命。为什么校长由政府任命,其理由是:大学是由政府举办的,大学校长的任命及权责自然也在政府的管辖范围内。由于欧洲大陆教育部和教授权力较大,其校长权限一般都较小。

  2.董事会领导下的学校自主遴选制。遴选大学校长由学校董事会负责并任命,这以美国大学校长选拔为典型。美国法律规定,所有高等学校无论是公立还是私立,都被认为是独立公司,联邦政府与州政府基本不干预大学内部事务。因此,每所大学都有自己的董事会,董事会有权监督学校的运作与管理。董事会通过一定的程序来决定校长人选,校长则直接向董事会负责。美国大学校长遴选的程序较为完整规范,已经发展成为一套完备的程序与操作章程。一般情况下其程序包括以下几个环节:第一步:成立遴选委员会。遴选委员会一般由校董事会成员、教师代表、职工代表以及校友代表组成。第二步:决定校长的任职资格。新任校长的任职资格由学校董事会讨论决定,往往包括学术背景、个人品质与行政能力等方面。近年来,越来越多的大学在校长选拔中强调校长的行政能力与筹资能力,向职业管理者的身份转变,而对校长的学术成就并不太苛刻。第三步:发布校长招聘广告。由校董会在全国著名的杂志、报纸或媒体上发布广告,并请相关人员推荐人选或直接动员一些重要人物报名。第四步:确定候选人。遴选委员会对应聘人员进行广泛考察,面谈,问题涉及办学理念、公关能力及管理思想等方面,遴选委员会对各种讯息进行充分讨论,并经过投票选举筛选出一个几人的小名单,这名单可以是1至2人,也可能3至5人不定。第五步:校董会决定校长人选。在听取遴选委员会主席全面介绍的基础上,由董事会以全员投票方式选出校长并公布结果。以上程序只是一个粗略步骤,具体操作时还要复杂一些。比如:校长遴选委员会成员以多少为适宜,由什么样的人组成遴选委员会比较合适,候选人在呈送给董事会时是否要排序,排序是否以遴选委员会的票数为准,遴选委员会确定一位候选人还是多位候选人等等,不一而足,各校在操作中并不完全一致。

  3.学校遴选与行政任命结合制。由学校成立的遴选委员会自行遴选后,确定一定数量的侯选人,报上级主管部门,由上级主管部门从候选人中最后确定校长人选。目前,我国台湾地区即采取这一选拔制度。这一制度肇始于1992年台湾大学校长选拔,台湾大学依照校务会议,组成“校长推举委员会”,率先冲破委任制形式,从政府手中取得了部分校长选拔权力。1994年,台湾“教育部”对《大学法》中的“校长设置与遴选”进行了修正:“大学校长之产生,应由各校组成遴选委员会,遴选二至三人,国立者由各大学报请教育部组织遴选委员会择聘之,其余公立者,由各该主管政府层报教育部组织遴选委员会择聘之。私立者,由董事会组织遴选委员会遴选,经董事会圈选,报请教育部核准聘任之。”对遴选委员会成员的组成则规定:“包括教师代表、行政人员代表、校友代表及社会公正人士,其中教师代表人数不得少于总数二分之一。”[1](p•399)

  4.政府直接行政委任制。大学校长由上级行政部门加以考察、选拔与任命。这是我国目前较为普遍采用的校长选拔制度。在我国,高等教育事业基本由教育部与省教育行政部门统一领导与管理,因而,大学校长选拔也是在上级行政部门的直接领导下进行,经过民主推荐、民意测验、民主评议、考察预告等程序报上级主管部门党委会讨论决定。大学不仅被看作是一个学术机构,更被看作是一个培养国家栋梁的具有上层建筑与意识形态性质的教育机构,因此,政府必须加强对这一机构的领导与管理,以保证政府意志的贯彻与执行。  5.轮流出任制。大学校长由各学院院长轮流出任。这曾经是英国一些大学的传统做法。由于英国大学都是由相对独立的学院组成,学院并不是按学科来划分的,如文学院、理学院等,而是每个学院各自形成一个完整的综合型学院,大学只是众多学院的联合体。因此,大学校长的象征性、协调性意义大于实质性的权力,往往是荣誉职位,有职无权,不是真正的学校领导人。当然,为了加强大学的领导地位,这种做法已经不太常见。目前英国大学的副校长(相当于校长)的权力在加大,这一副校长的选拔是由理事会和评议会联合提名,最后由理事会任命。

  二、国内外不同类型校长选拔制度的比较

  国内外大学校长选拔制度因为对大学的性质、校长的功能等问题的认识不同,而大异其趣,也表现出不同的特点与优劣。

  美国大学的校长选拔是由专门的遴选委员会负责。他们认为,校长选拔是一项非常专业的行为,因此,遴选委员会往往会聘请专业顾问。因为,遴选委员会都是临时组成的,他们可能一辈子都不曾从事过遴选工作,有专业顾问可以更好地做好遴选工作。这种做法可以使学校挑选到合适的校长人选。因此,美国大学校长选拔具有以下几个特点:一是高度自治性,大学校长的选拔完成是学校的自主行为;二是专业性,由专门的“猎人公司”成员作为顾问参与工作;三是民主性,遴选委员会中有教授、学生、校友的代表;四是广泛性,通过媒体等在较广的范围内进行应征。这一选拔制度下往往对候选人的领导管理才能特别重视,而不一定非要学术大师。

  欧陆式的大学校长选拔往往通过教授会或评议会的选举方式进行,这一制度安排反映了大学自治、教授治校的要求。由于德法等欧洲大陆国家具有“教授治校”的传统,因此,教授会或评议会具有较大的权力,而由他们来投票选举校长,大都会选举德高望重、具有较高学术成就的专家担任校长职位。这一选拔制度的优势是重视了教授的权力,弱点是教授会成员或评议会成员未必能全面地综合考虑校长职位的条件与要求,而只是片面地以学术成就作为标尺。

  黄俊杰以我国台湾地区的十年实践作为参考,认为选举与政府任命的选拔制度的优点是: (1)彰显大学自主之精神。经选举产生的大学校长在理论上可以成为大学知识社群中的领导人,而不必像以前一样的只是唯唯诺诺听命于上级长官的温驯公务员。其中少数校长也能在关键时刻本于知识分子的良知,批判权力掌控者的堕落,挺立知识分子的风骨。大学自治权因为校长遴选制度而获得了部份的落实。(2)凝塑大学社群的“公共意志”。在校长遴选过程中,候选人必须对全校师生发表治校理念与策略,并与师生对话;候选人也必须与遴选委员会委员深入面谈,增进双方之互相了解。这种机制如果进行得宜,对于凝塑大学知识社群内之“公共意志”颇有助益,使大学行政领导人与全校师生融合而为一体。[2]然而,运用选举进行大学校长的选拔也存在着一些弊端,这些弊端有的是制度性原因造成,有的是非制度性原因。比如:制度设计还有待细化与完善;校长选举方式摧化教师之间帮派体系的形成,拉票拜票、媒体造势、黑函攻奸等社会选举中的恶俗侵入校园。同样以我国台湾地区的实践做为参照,黄昆严认为我国台湾地区的大学校长遴选制度有以下缺点: (1)候选人当众鼓吹政见求宠的选举方式,有损大学校长的崇高地位与形象。(2)模仿社会政治选举,使不良选举文化侵害神圣的大学校园。(3)遴选委员会的权利没有充分尊重,遴选委员会的决定再由全校教职工投票通过,多此一举,没有必要。(4)大学成为校际对立与党派竞争的舞台。(5)由于大部分校长都在校内产生,无法为大学注入新鲜血液。[1](pp•325-333)这些负面效应与消极因素也需引起我们的警惕。

  我国大学校长选拔实施的是政府委任制,这一制度的优点主要表现在两个方面:一是保证了党与政府对大学的领导权,体现了党管教育、党管干部的原则。在大学校长的选拔过程中,尽管要进过一定的民主程序,听取教职员工的意见,但主要还是由上级党委决定,往往把经推荐且被“领导看准”、“组织看准”的人列为考察对象,党组织根据党的工作需要和原则决定高校校长的人选。二是保持了大学工作的连续性和稳定性,能较好地保持学校工作的稳定。党与政府不仅使用干部,还培养干部,新任校长在任职前一般都曾接受过相应的培训和学习,在相应的岗位经受过锻炼,组织在平时都已有意识地进行过考察,因此,新旧校长的工作交替能够稳定、顺利。同时,大学校长选拔不会象选举制那样沸沸扬扬,一般都是在较为封闭的状态下进行的,在小范围内酝酿与讨论,受社会各方面的影响较小。

  然而, 我国目前大校校长选拔方式也存在着明显的缺陷: 一是强化了高校的行政属性,淡化了高校相对独立的地位和特殊的工作性质。现行校长选拔制度具有显著的政府行为特征, 选拔出的校长, 往往只对上面负责, 使校长几乎成为政府的代言人。这种依附关系使校长很难发挥社会文化创造、精神引导、思想变革领袖的作用, 有人形容一些大学校长“对上不能坚持真理, 对下不能平易近人”。二是难以完全体现民意, 增加了用人不当的风险。我国大学校长选拔制度尽管有严格的程序与选拔条件, 但也容易使选拔工作程式化、条件化、教条化, 如民意测验的有选择性、人选来源的小范围性、决策时的相对性等。民意测验与征求意见在特定的层次中进行, 对象也由组织部门确定, 结果也不公开, 容易给人造成走过场、搞形式的印象。即使在选拔之初的人选评价时, 也只注重外在条件的对比、排列、选择, 容易教条化。委任制的一大弊端就是容易授以“内定”的把柄, 这一制度缺陷尽管在一定程度上通过民主程序加以弥补, 但从根本上却无法克服被人指责为“不讲民主”的诟病。在这一制度下, 大学解决问题的职责慢慢变成是行政官僚系统和其上级的责任, 全校各成员处于决策边缘, 缺乏主人翁意识。缺乏民主程序的“一言堂”式的行政任命制尽管也能选拔出优秀的校长, 但总体上看, 增加了用人不当的风险。

  从理论上看, 选举制作为一种政治制度, 一是有利于解决选人决策上的信息问题, 有助于人们充分全面了解候选人的各方面情况; 二是有利于解决选人问题上的认识遮蔽, 多数人参与选举比少数人决策能最在限度的减少认识上的盲区与片面。三是有利于候选人对选民负责, 而不仅是对上级负责。然而, 需要特别指出的是: 大学作为一个学术机构, 并不适宜民选、海选等直接选举的方式, 否则, 社会庸俗的选举文化会腐蚀校园的学术氛围, 我国台湾地区的校长选拔也证明了这一点。正因为如此, 在美国, 遴选委员会在挑选校长时并不强调公开透明的“阳光工程”, 而是以悄悄地方式进行, 以免对候选人造成过大的压力以及对学术生活带来侵扰。

  三、国外大学校长选拔制度的启示

  英国著名学者阿什比曾说: “任何类型的大学都是遗传与环境的产物”。大学校长选拔制度也是如此。大学校长选拔不能脱离一个国家具体的政治经济制度和文化传统。然而, 分析国内外大学校长选拔中的成功经验与失败教训, 可为我国大学校长选拔提供借鉴。

  1. 大学有其特殊性, 大学校长应视作专职管理人员来加以选拔。大学作为一个承担教学、科研、社会服务三大职能的教育组织, 从本质上说, 是传播、生产、应用知识的学术机构, 有其独特的价值取向和活动规律, 需要大学具有与政府部门、企业等不同的管理方式与运作内容。按世界各国大学的通行做法, 政府对于大学的管理一般只是法律意义上的宏观管理, 亦即通过立法、财政拨款、评估、课题立项等方式进行, 而很少直接对大学进行管理。而目前, 我国是把大学定位于政府管辖下的事业单位, 是政府部门的延伸, 大学校长是具有某种级别的党政领导干部, 这样, 容易以党政领导选拔制度来选拔大学校长。  从发达国家的办学经验看, 大学校长往往视作职业管理者或职业教育家, 以职业的教育家、管理者的身份定位校长角色, 并以此标准进行选拔。比如, 在美国的大学校长挑选中,比较强调管理才能与具有新颖的高等教育理念。一旦成为校长之后, 要求校长将所有的精力都用于学校管理工作, 几乎所有的校长在任职内都终止原来所从事的科研工作。而我国大学校长集“政治家、学者、教育家”于一身, 不利于身份的确定与职责的明晰。 

   2. 让学校的教授或学术委员会成员在校长选拔中有一定的表决权。从法理上说, 公办大学由政府委任并无错误, 政府投资办学, 需对学校负责, 因此, 必须在选拔任命校长上有决策权。德国、法国、日本的大学校长均由政府任命, 只是在政府任命之前, 都有一个民主选举的过程, 往往要经过评议会或理事会全体成员投票的程序。因此, 我国大学校长选拔如何在任命制的基础上, 更好地反映广大教职工的心声, 尤其是教授或知名教授的意见, 是需要研究的问题。从发达国家的做法上看, 民主选举是校长选拔的实体行为, 行政任命只是法定程序。因此, 在我国大学校长选拔过程中, 可以增加在一定范围内的民主投票形式, 尝试教授选举和行政任命相结合的方式。目前, 我国大学校长选拔也在进行改革试点与制度创新, 如公开选拔, 增加民主评议、测评量化等, 笔者认为, 可以借鉴国外的经验, 在行政任命之前, 加上在一定范围内投票选举这一程序, 并作为制度加以固定。

  3. 健全教育法规, 扩大大学办学自主权。国外的大学校长选拔制度是以大学的办学章程作为主要依据, 在大学办学章程中, 对校长及其副校长等职务的选拔有着细致的规定。我国《高等教育法》第四十条规定: 高等学校的校长, 由符合教育法规定的任职条件的公民担任; 高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免。具体的选拔程序与标准则套用党政干部领导选拔的规定进行。为此, 需进一步健全教育法规, 对校长选拔的程序作出明确的规定, 使校长选拔有法可依。同时, 我国大学的办学章程中, 要对如何选拔校长提出意见, 在不违反政府法规的基础上, 进一步细化操作程序。从政府角度来看, 教育行政部门要认识到, 由大学进行一定范围内的选举行为, 并不会失去对大学的控制, 只是由直接控制过渡到间接控制; 从大学角度来看, 大学有关成员在校长选拔中有一定的投票权, 可以使校长更好地对学校与师生员工负责。

  “南橘北移, 其化为枳”, 大学校长选拔制度必须与我国的国情与文化相一致, 一味地生搬硬套西方大学制度可能导致“水土不服”。因此, 大学校长选拔制度必须结合我国具体的政治、经济、文化制度及大学历史发展现状, 积极寻求一些变革, 为完善现代大学制度作出贡献。

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